对最高人民法院两则企业改制案例的解读
——国有企业改制纠纷案件中的审批程序瑕疵之处理

张勇健

    国有企业改制常常牵涉国资管理部门的审批、企业资产的评估等程序问题，特别在国有企业的整体出售时更是如此。在企业改制的实践中，常发生审批程序不完善甚至完全缺失的情形，一旦当事人发生纠纷，程序方面的瑕疵便成为当事人争议合同效力的事实因素。因此，在审判实践中，如何认定审批程序瑕疵对于合同效力的影响，是正确处理相关案件的基本前提。

    第一个案例的解读——审批程序瑕疵之补救

    [案例1] 1995年4月，青海振业公司与海南正泰公司签订合同，约定青海振业公司将所属全资分公司上海振业房地产公司产权（所有权和经营权）一次性转让给海南正泰公司，转让费共计800万元  其后1995年至1997年间，海南正泰公司分10次支付给青海振业公司人民币68O万元、美元5万元、1995年8月25日，上海振业房地产公司出具《资料交接清单》、《财务交接清单》，将清单所列明细交于海南正泰公司  2002年1月，海南正泰公司以青海振业公司为被告向法院提起诉讼，请求解除合同，由青海振业公司退还转让金本息约1100万元并赔偿损失、青海振业公司提起反诉，请求判令海南正泰公司继续全面履行合同，支付拖欠转让费82.3425万元，井支付违约全，赔偿逾期付款利息

    青海振业公司开办时的登记性质为全民所有制企业；上海振业房地产公司由青海振业公司开办，登记性质也为全民所有制企业。

    据调查，海南正泰公司受让上海振业房地产公司之后经营状况不佳，后公司的营业执照被吊销。海南正泰公司请求法院认定合同无效，旨在从根本上推翻交易，要求对方将其已经支付的合同款项返还。其起诉的重要理由之一就是青海振业公司出售国有资产没有履行法定的审批和评估程序。

    [一审法院的判决] 一审法院判决支持海南正泰公司的诉讼请求，认为：本案中双方当事人在产权转让时，违反了《国有资产评估管理办法》第三条和《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第十五条、第四十二条的规定，既未对公司资产进行评估，也未经政府主管部门审核批准，因此，双方签订的产权转让合同及附件因违反法律规定而无效，当事人依据无效合同已流转的财产应予以返还。青海振业公司不服上述判决，向最高人民法院提起上诉。

    [最高人民法院的认定] 最高人民法院另查明：青海省国有资产管理委员会和青海省经济贸易委员会曾分别致函原审法院称，青海振业公司是非国有法人出资设立的有限公司，产权归其投资主体，其对外转让上海振业公司的产权，由其自行决定，毋须国有资产管理部门批准；青海省工商行政管理局也曾出具证明称，青海振业公司是非国有法人出资设立的公司，当时登记为全民所有制企业是有关法规不健全、登记制度不完善所致。

    最高人民法院经审理撤销了一审判决，驳回了海南正泰公司的诉讼请求。最高人民法院判决认为，国有公司的资产转让虽然必须对财产进行评估并办理审批和财产转移手续。但根据《国有资产评估管理办法》的有关规定，转让国有资产须进行评估，此规定属于国有资产管理规范，不能直接否认合同效力。未经评估而转让国有资产的，转让合同并不当然无效，有关管理部门可以责令当事人补办评估程序，若有明显低价的情况，可以责令买受人补交价金。进行资产评估及审批的首要目的在于保障交易公平、防止恶意低价转让国有资产。故国有企业转让资产的行为是否有效应当以其是否造成国有资产的损失及国家有关部门是否准许其转让为实质要件。本案中，国家授权部门均对该项转让不持异议，故应认为该公司未经评估和审批而转让其所属的上海振业公司的行为，在实质上并不违反有关法律法规。

    本案中的转让合同，双方当事人主体合格，意思表示真实明确，海南正泰公司在已实际接收并经营上海振业公司多年后，在国家有关授权部门对转让行为没有异议且上海振业公司已被吊销营业执照的情况下，以所转让的资产未经评估为由，提出的本案合同无效和青海振业公司应返还转让金的主张缺乏事实和法律根据且有悖诚实信用原则。原审判决认定本案转让合同无效并据以判令青海振业公司返还转让金，适用法律不当，应予纠正；驳回海南正泰公司的诉讼请求(最高法院2002民二终字第197号民事判决)。

    [作者解析] 关于最高人民法院的上述判决，可以作以下几点解析。

    首先，关于本案转让合同的效力问题。一审判决的错误在于混淆了合同无效的因素和合同未生效的因素。对《合同法》第五十二条若予违反即导致无效的强制性规定，应当是指实体方面的规定，而程序方面则应适用《合同法》第四十四条的规定，即未按有关规定办理批准登记手续的，可能导致合同不生效，而非合同无效。对此，最高人民法院《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第十七条已经作了明确的规定：“以协议转让形式出售企业，合同未经有审批权的地方人民政府或其授权的职能部门审批的，人民法院在审理相关的民事纠纷案件时，应当确认该企业出售合同不生效。”对于合同效力这一关键性问题认定的错误，是一审判决的根本性错误。

    其次，关于未生效合同的处理。应当将其与无效合同的处理相区别。对于无效合同，法律给与完全否定性的评价，断然阻止当事人从事其合同约定的交易。而对于未生效合同则不然，法律对其相关交易并无否定性评价，只是当事人的行为尚未满足法定条件，如无其他无效因素，则应鼓励乃至督促当事人将交易继续进行。换言之，在发生纠纷时，司法机关对于两者的处理完全是朝向相反方向的：对于无效合同是否认一切效力，将交易往回推至起始状态，即恢复原状；而对于未生效合同则是促进条件成就，将交易向前推至当事人订约时预期的履约状态，因此，对于法定条件未成就、规定程序未履行的未生效合同，人民法院应当鼓励当事人办理相关程序，完成交易。本案一审判决错误地认定合同无效，导致其处理方向走向了反面。

    第三，关于未生效合同已经实际履行的处理。司法实践中常碰到的情况是，当事人在订立国有企业转让合同时未办理相关程序，而在合同已实际履行或履行了相当长时间后发生纠纷，一方当事人以评估、审批的程序瑕疵挑战合同效力，上述案例即如此。此时，不宜简单地适用最高人民法院《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第十条，认定合同未生效作恢复原状之处理。而是应寻求对程序瑕疵的补救，由当事人补办相关手续。本案最高人民法院二审期间了解到国家授权部门对于该企业交易行为不持异议，故认定双方的企业转让在实质上并不违反有关法律法规。因此，本案上海振业公司转让合同的法定程序瑕疵应可视为被修补，合同生效。

    综上，对于未履行审批程序的国有企业转让纠纷案件，人民法院应当秉持鼓励交易的原则，寻求程序瑕疵的补救，以成就合同生效的法定条件。然而，如下列案例所示，并非所有这类案件都可以修补程序瑕疵。

    [案例2] 2002年4月9日，柳州工业控股公司(以下简称“柳州工控”)与上海中机能源公司(以下简称“上海中机”)签订一份《收购广西柳江造纸厂合同》，约定上海中机整体收购柳江造纸厂。柳州市人民政府给市有关单位下发了《关于明确上海中机能源公司收购柳江造纸厂后新上项目享受优惠政策的批复》。2003年3月18日，柳州市财政局和柳州市国有资产管理委员会办公室给柳州工控下发了《关于确认广西柳江造纸厂产权出售价的批复》。此后，上海中机直接和通过其关联企业向柳州工控及柳江造纸厂支付了合同价款及投资款共9088.44万元；双方签署了《柳江造纸厂固定资产移交清册》，并于2002年8月16日办理了固定资产移交于续。但未办理资产的接收过户手续。

    2003年5月15日，中国工商银行柳州分行致函上海中机称：该行是柳江造纸厂的最大债权人，上海中机与柳州工控签订的《收购广西柳江造纸厂合同》未告知该行也未征得该行同意，该收购合同无效。2004年1月12日，柳州工控向柳州市中级人民法院提起诉讼，请求确认柳州工控和上海中机签订的《收购广西柳江造纸厂合同》无效，并确认柳州工控及第三人应返还上海中机收购款、投资款9088.44万元。

    广西壮族自治区经贸委于2004年2月发出《关于规范广西柳州造纸厂国有产权转让行为的函》，要求停止产权转让，妥善处理后续事宜。柳州工控在一审期间提出申请，要求就职工安置问题、债权落实问题、以所购企业抵押贷款支付合同款项问题等进一步查明有关事实。

    柳州工业控股公司为国有独资的有限责任公司，经柳州市国有资产管理委员会授权，经营柳江造纸厂等35家企业；上海中机能源公司为国内合资的有限责任公司；柳江造纸厂为国有经济性质的大型二档企业。

    [一审法院的判决] 一审判决驳回了柳州工控的诉讼请求。理由是，本案收购合同是当事人的真实意思表示，并经双方当事人签字盖章，已依法成立，法律和行政法规对该类企业转让合同没有规定应当办理批准、登记手续，因此，该合同不属于法律、行政法规规定的应当办理批准、登记手续才能生效的合同。而且，本案收购合同已经获得柳州市人民政府及其相关部门的审批，上海中机也已全额支付了收购资金，合同已依法生效。

    根据国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》第二十三条和国有资产管理委员会、财政部联合颁布的《企业国有产权转让管理暂行办法》第二十五条的规定：国有资产监督管理机构决定其所出资企业的国有股权转让；其中，转让全部国有股权或者转让部分国有股权致使国家不再拥有控股地位的，应当报本级人民政府批准。本案中转让柳江造纸厂的产权，报柳州市人民政府批准即可。本案的事实表明，柳州市人民政府不仅同意该收购行为，而且还给予其优惠政策予以支持；柳州市财政局和柳州市国有资产管理委员会办公室也下文确认了柳江造纸厂产权的出售价，说明出售柳江造纸厂的行为得到柳州市人民政府的审批。因此，该院认为本案的收购合同依法生效，判令继续履行。

    [最高人民法院的认定] 最高人民法院二审撤销了一审判决，将案件发回重审(最高人民法院2004民二终字第255号民事裁定)。二审期间，上海中机能源公司承认其以柳江造纸厂资产作为抵押向银行贷款1.5亿元的事实。

    [作者解析] 解读本案，笔者认为：

    首先，一审判决认定本案企业收购合同不是必须办理法定手续才生效的合同，无疑是错误的。如上文所述，根据最高人民法院《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第十七条的规定，本案的收购合同应属须履行审批程序才生效的合同。一审判决以很大的篇幅论述本案合同已经通过了柳州市政府的审批（这个结论无疑是正确的)，这也反映了一审对政府部门审批之于此类合同的重要性是有充分认识的。问题在于，柳州市政府的审批对于本案柳江造纸厂收购合同之生效是否为法定条件已经满足。

    其次，一审判决以合同已通过柳州市政府审批为由认定合同已生效，亦不妥。

    诚然，依照《企业国有资产监督管理暂行条例》第二十三条和《企业国有产权转让管理暂行办法》第二十五条的规定，本案这类合同经过本级人民政府的审批即可。然而，根据国务院办公厅《关于加强国有企业产权交易管理的通知》第二条，国家经贸委、财政部、人民银行(1999)89号《关于出售国有小型企业中若干问题意见的通知》第三条和第四条第(七)项，广西壮族自治区财政厅、经贸厅《关于规范国有中小型企业改制中资产和财务处理行为的通知》第七条第(三)项的规定，转让柳江造纸厂应当经过广西自治区政府审批。

    如何选择适用的规范，以及如何认识上述规范不一致的问题直接关系到本案能否得到正确的处理。本案柳江造纸厂收购合同订立于2002年4月，其时《企业国有资产监督管理暂行条例》和《企业国有产权转让管理暂行办法》尚未颁布，因此，合同当事人应当适用当时的有关规范向广西自治区政府申请办理审批手续。一审判决认为，本案当事人发生纠纷诉至法院时(2004年1月)，《企业国有资产监督管理暂行条例》已经颁布(2003年5月)，《企业国有产权转让管理暂行办法》亦于一审审理过程中颁布(2004年2月)，所以可认定柳州市政府的批准已经满足了法定条件。然而，笔者认为，在本案情形，并无“新法优于旧法”原则适用的余地，当事人未根据订约时的规定履行广西自治区政府的审批手续，应属程序瑕疵，合同生效的法定条件并未成就。

    即使后来颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》和《企业国有产权转让管理暂行办法》在位阶上高于此前的规范性文件，特别是高于地方法规(或者规范性文件)，但前后两者的立法宗旨(广义上的)并无冲突，其目的均在于规范国有资产的转让行为，防止国有企业改制过程中国有资产流失。因此，《企业国有资产监督管理暂行条例》和《企业国有产权转让管理暂行办法》的适用并不当然排斥此前相关规范性文件的适用；换言之，《企业国有资产监督管理暂行条例》和《企业国有产权转让管理暂行办法》在国有企业转让时的手续方面虽然仅规定了本级政府审批这一一般性的(适用于全国各地的)、最低的程序要求，但是，不能将其理解为排斥位阶较低的规范性文件，特别是不能排斥地方法规(或者规范性文件)就此规定的特别的(适用于某个地方的)、较高的程序要求。