论《交通事故认定书》具有可诉性

作者　戴继平律师　福建建联律师事务所

一、案件经过

2004年10月，福建省建宁县伊家乡的陈**因其妻子被机动车碰撞而死亡，交警的交通事故认定书认定双方负对等责任，受害人一方陈**不服此对等责任的认定，认为机动车驾驶员有多个严重违章行为，应当认定机动车驾驶员一方负全部责任，并应当追究驾驶员交通肇事罪的刑事责任。陈**委托律师并于2004年12月向建宁县人民法院起诉，要求撤消交通事故认定书并重新认定事故责任。建宁县人民法院不予受理。
　　在《道路交通安全法》实施之前，对于不服交通事故责任认定的行政诉讼，法院受理已经成为定论，最高人民法院公布的案例选中已经有几个此类案例。但是《道路交通安全法》实施后，针对本案，建宁县人民法院工作人员拿出一个福建省高院2004年12月9日的一个明传电报，说福建省高院对此有规定，对于交通事故责任（原文中即有"责任"二字）认定提出的行政诉讼不受理。笔者上网查阅了其他地区的情况，网上看到上海市高院沪高法函[2004]54号也有类似的规定：在最高人民法院对此问题未作出相关司法解释之前，本市各级人民法院不受理起诉本市公安机关根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条作出交通事故认定的行政案件。

二、历史发展

人民法院对公安机关认定交通事故责任的行为是否可诉经历了"可诉-不可诉-可诉-不可诉"四个阶段：
　　1．从1990年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》实施到1992年12月1日最高人民法院、公安部联合下发《关于处理交通事故案件有关问题的通知》之前（法发【1992】39号，以下简称"通知"）为可诉阶段；
　　2．从"通知"下发到2000年3月10日最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释【2000】8号，以下简称"解释"）实施之前为不可诉阶段。"通知"第四条明确规定："当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定……不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。"
　　3．从"解释"下发到2004年5月1日《道路交通安全法》实施之前为可诉阶段。"解释"第一条规定："公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。"这是对"通知"规定不予受理的相反规定，许多法院据此规定又开始受理此类案件。最高人民法院为了指导此类案件的审理，还在《最高人民法院公报》上刊登了"李治芳不服交通事故责任重新认定决定案"和"罗伦富不服交通事故责任认定案"。
　　4.从2004年5月1日《道路交通安全法》实施开始，各地法院不受理此类案件。《道路交通安全法》第七十三条规定："公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。"这部法律中，把过去的"交通事故责任认定书"改为"交通事故认定书"，少了"责任"二字，多了一句"作为处理交通事故的证据"。对于不服交通事故认定书能否提行政诉讼，《交通安全法》中没有论及。很多的官方（主要是指交通警察）文章认为交通事故认定书不具有可诉性。理由是交通安全法中废除了原来的事故责任重新认定的程序，同时规定交通事故认定书仅仅作为证据，也没有规定对责任认定不服的司法救济途径。各地法院包括上述的福建、上海等地高院也赞同上述意见。

笔者认为，《道路交通事故认定书》是典型的具体行政确认行为，具有可诉性，可以提起行政诉讼。道路交通安全法第七十三条的规定，与现行法律有抵触，且该法也没有规定对于交通事故认定书不能提出行政诉讼。作为行政行为监督的重要手段的行政诉讼，是完全可以依法作为对交通事故认定不服的救济方式。

三、道路交通安全法第七十三条的规定与三大诉讼法关于证据的规定严重矛盾。

该条规定，交通事故认定书作为处理交通事故的证据。即事故认定书是证据。这种规定，与现有的民事诉讼法，刑事诉讼法，行政诉讼法中关于证据的规定是矛盾的，增加了一个没有审查判断标准的证据种类。
　　交通事故认定书在处理案件中的作用，存在于三种情况，一是作为追究被告人刑事责任的刑事案件依据，二是被害人一方请求民事赔偿的民事案件依据，三是处理违反交通行政管理的行政案件依据，如果依交通安全法第七十三条规定，作为证据，那应当分别适用民事、刑事、行政诉讼法。
　　在我国现行的三大诉讼法中，证据的分类不外乎以下几类：书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述（刑事诉讼中分为被害人陈述与被告人供述辩解）、鉴定结论、勘验笔录。交通事故认定书作为证据，是属于上述七种证据类型中的哪种？与此相近的，唯有鉴定结论。但交通事故认定书不能归类到鉴定结论之中。
从内容上看，鉴定结论，是受公安或司法机关的指派或聘请的鉴定人对案件中的专门性问题进行鉴定后做出的书面结论，是鉴定人对专门性问题从科学技术的角度提出的分析判断意见，是对事实的客观结论，不涉及到法律的适用以及个人主观评价。而交通事故认定书是公安机关交通管理部门根据现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论制作，包含了事故的基本事实、成因、和当事人的责任等，实际上是交通法规的具体运用过程。这是区别一。
　　从救济程序看，对于鉴定都有一个重新鉴定的救济程序，但对于不服交通事故认定书却没有一个重新认定的法律规定。此区别二也。
　　从主体上看，鉴定结论的制作主体是鉴定人个人，而交通事故认定书是由交通管理机关制作。此区别三也。故交通事故认定书不属于鉴定结论。
　　很明显，交通事故认定书不能归类到其他的几种证据种类。无需论述。在一个诉讼案件中，能把交通事故认定书作为什么证据呢？依诉讼法，不同的证据种类有不同的审查判断标准，交通事故认定书的审查判断标准是什么？交通安全法没有明确，各诉讼法也没有规定。
　　审查判断证据的标准是应当由法律规定，目前尚未制定统一的证据法，最高人民法院先后制作了民事证据规则与行政证据规则的司法解释。在这些生效的司法解释中，对于不同证据种类，均有不同的审查判断标准。但没有任何一个与证据相关的法律或者司法解释中有对于《交通事故认定书》这一证据的审查判断标准，这种现状，会使法院在审查这一证据时没有标准，导致法官要么不轻易改变认定，要么可能随意改变认定。如果说七十三条的规定是符合法理的，那应当有与此相配套的相关审查《交通事故认定书》这一证据的标准出台。最高法院是不是又要作出相关司法解释了？
　　三大诉讼法的法律效力层次高于道路交通安全法，前者是由全国人大制定的，是上位法。后者是由全国人大常委会制定的，是下位法。在三大诉讼法关于证据种类的相关规定没有修改之前，交通安全法将事故认定书规定为证据，在一个部门法中增加了证据种类，明显与上位法相抵触。立法法虽然对于全国人大制定的法律与其常委会制定的法律效力没有进行划分，但与上位法相抵触的下位法无效的基本原则是确立的 （见立法法第87条第2项）。因此，《交通安全法》第七十三条中交通事故认定书作为证据的规定，是无效的。

四、交通事故认定书作为证据使用，违背了行政法的基本规定。

行政行为的几个法律特征中，效力先定性是其重要特征。没有经过一定程序不得宣告无效。
　　1.行政行为的效力包括确定力、拘束力、公定力、执行力。行政行为的确定力，指有效成立的行政行为具有不可变更力，非依法不得随意变更或者撤销和具不可争辩力。任何行政行为一经作出就假定其符合法律规定，在没有被国家有权机关宣布为违法无效之前，对行政机关本身和相对方以及其他国家机关都有约束力，任何个人或团体都必须遵守和服从。罗豪才认为："行政行为的确定力也包含着行政主体和行政相对方以外的国家机关、社会组织和公民、都不得否认或拒绝行政行为所确认的事实和法律关系。"（罗豪才著《行政法学》北京大学出版社96版第112页）交通事故认定书在性质上一般认为属于行政确认，属于典型的行政行为，当然具有效力先定性，具有确定力。
　　2.交通事故认定行为属于具体行政行为
　　具体行政行为是指行政机关管理过程中针对特定的人或事采取的具体措施，其行为的内容和结果将直接影响到某一个人或组织的利益。
　　a.具体行政行为主体必须是行政主体。 《道路交通安全法》第五条明确规定"国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作,县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。"公安机关属于政府的职能部门,履行一定的行政管理职能,公安交通管理部门经授权依法对交通安全实施管理职能，取得依法处理交通事故的行政执法主体资格。
　　b、在内容上,必须向对方当事人(行政相对人)作出具有效果意思的表示 。 从交通事故认定书看，它能够对相对人产生直接的法律后果。道路交通事故认定书一经作出并送达当事人，即对当事人的权利义务产生影响。如果首先请求公安交警部门对交通事故进行调解，则是以道路交通事故责任认定为基础，对赔偿问题作出调解。在提起民事诉讼时，在实践中法官基本上也是根据道路交通事故责任认定书所确定的责任大小，对赔偿问题作出调解或判决，因为事故认定书一经作出，当事人事后很难通过收集证据来推翻认定结论，在"谁主张谁举证"的原则基础下，必定要承担败诉的结果；即使人民法院认为该认定书不妥，不予采信，但要重新收集或者改变具有法定职权的的行政机关作出的行政行为，一是难度很大，二是没有法律依据。在刑事诉讼案件中，法官同样是将交通事故责任认定书作为重要证据，通过对所有证据质证后，作出有罪或无罪的判决。以上不论哪一种程序由于交通事故认定书的存在都对当事人的权利义务产生重大影响。①
　　c、在程序上,必须按照法律规定的时间和方式送达行政相对人 。 公安部《交通事故处理程序规定》第四十六条第三款明确规定"交通事故认定书应当加盖公安机关交通管理部门交通事故处理专用章,分别送达当事人……"
　　3、交通事故认定在具体行政行为分类中属于行政确认。
　　行政确认是指行政主体依法对相对方既有的法律地位、法律关系或法律事实进行辨别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。"(罗豪才《行政法学》［M］，北京：北京大学出版社，1996·184)。行政确认包括颁发产权证书、学历证书，质量认可，身份登记等行为。行政确认作为具体行政行为之一种，与其他种类的具体行政行为一样都具有公定力、确定力和拘束力。
　　交通事故认定是否属于行政确认，有不同的观点。有的认为依《道路交通安全法》第七十三条规定交通事故认定书仅仅是处理交通事故的证据。既然是"证据"，根据有关诉讼法的规定，只有查证属实，经审查属实，才能作为定案的根据。也就是说，交通事故认定没有具体行政行为所具有的公定力、确定力和拘束力。因此，交通事故认定不属于具体行政行为，当然也谈不上属于行政确认了。笔者认为交通事故认定，是对于交通事故的当事人的责任认定，是行政机关对于交通事故的当事人，事故原因，事故责任划分的行政确认。确认当事人对事故所应当承担的责任对于当事人虽然不直接产生法律上的拘束力确定力，但因为该事故认定，导致当事人应当承担的刑事、民事、行政上的责任不同。因此，事故认定书对于当事人将产生实际上的约束力。
　　行政确认行为的可诉，一般没有法律上的争议，按《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发[2004]2号）行政行为的种类包括行政确认等27种，这均是人民法院受理行政诉讼案件的案由之一。
　　我们认为，交通事故认定的行政确认固然不具有直接处分性，但它直接确认了关涉相对人权利和义务的事实或法律关系，作为一种有拘束力的具体行政行为，理应适用行政诉讼或者行政复议救济程序。因此,无论从主体资格上，程序上，还是内容上来看,交通事故认定都是具体行政行为。如果把交通事故认定书作为证据，根据有关诉讼法的规定，只有查证属实，经审查属实，才能作为定案的根据。这明显违背了行政行为效力先定的基本原则。

五、司法审查是我国的国际条约的庄重承诺。

2001年我国加入世界贸易组织。非歧视原则、透明度原则是我国政府的庄重承诺，在《中华人民共和国加入议定书》和《中国加入工作组报告书》中均规定"审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会，且不因上诉而受到处罚。如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会。关于上诉的决定应通知上诉人，作出该决定的理由应以书面形式提供。上诉人还应被告知可进一步上诉的任何权利。"国际条约是我国法律的表现形式之一，该司法审查的承诺与我国的法律也是一致的，因此，人民法院应模范地遵守相关法律的规定，与国际惯例接轨。
对于任何与个人或者企业有影响的行政行为由司法审查，是我国加入ＷＴＯ的国际条约的承诺。交通事故认定这一行政行为属于对当事人有影响的行政行为，完全可以提起行政诉讼。

六、人民法院受理对交通事故认定书不服的行政诉讼，没有法律上的障碍。

行政诉讼法第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员个体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。2000年3月10日最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释【2000】8号）第一条规定："公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。"这是人民法院受理此类案件的明确依据。
　　在最高人民法院颂公布的案例"罗伦富不服交通事故责任认定案"的判决中论及公安机关交通事故责任行为的可诉性时有一段精彩的论述：“对道路交通事故进行责任认定，是公安机关根据行政法规的授权实施的一种行政确认行为。该行为直接关系到发生道路交通事故后，当事人是否构成犯罪以及应否被追究刑事责任、是否违法以及应否被行政处罚、是否承担民事赔偿责任或者能否得到民事赔偿的问题。因为它涉及当事人的权利和义务。行政诉讼法第二条规定：’公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。’上诉人罗伦富认为被上诉人交警队对交通事故作出的责任认定行为侵犯了其合法权益，向人民法院提起行政诉讼，依法属于人民法院受案的范围。"这段精彩的论述仍然适用依据交通安全法作出的交通事故认定书。　　
　　不受制约的权力必然产生腐败。公安机关认定交通事故这一权力离开了监督也必然产生腐败。过去的道路交通事故处理条例中尚规定了重新认定程序，最后经司法实践又争取到行政诉讼这一救济途径。现行的《道路交通安全法》第七十三条的规定，明显是法律上的倒退。几十年的司法实践成果又成空谈，让交通警察拥有一个没有监督的权力。网上的文章认为，这个条文是"人大"的法律向公安的权力妥协的结果。笔者认为，第七十三条并没有否定行政诉讼这一司法救济程序，仅仅是人民法院对此心存畏惧，不愿受理。
　　司法权存在的价值在于对行政权的监督，在于可以限制行政权力的无限膨胀。如果说一个模棱两可、见仁见智的问题请示最高人民法院是严格依法办案的话，那么一个显而易见的问题，一个已被法律概括性的规范所涵盖的问题也等待最高人民法院列举式的答复，那只能是令人遗憾的事。

参考文献：
１、《法院能否审查责任认定书》应松年，人民法院报2000年09月28日
２、《道路交通安全法这条“规定”,究竟“对普通百姓的切身利益”是“保护”还是“侵犯”？》　人民网强国论坛，[野 舟] 于 2003-11-12
３、《对新交通法规下交通事故认定的理解》作者：郭健　中国法院网http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=138435
４、《关于〈交通事故责任认定的可诉性〉一文的几点认识》作者周昌进
５、《交通事故认定行为应为可诉具体行政行为 》 刘俊明 江西省万安县人民法院
６、《交通事故认定应否纳入行政审判》郝玮、展志兵　　江苏省如皋市人民法院 　http://appl.eastday.com/news/fazhi/fxlt_gaojian.asp?pkey=718
７、《行政法学》罗豪才主编，北京大学出版社，1996年版。