发证速度再快些

—— 谈农村宅基地使用权登记发证工作

作者：蔡卫华　国土资源网 (2008年12月4日)

编者按：7月8日，国土资源部颁布《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》，要求各地在当前宅基地使用权登记发证工作的基础上，进一步加大工作力度，力争在2009年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证工作。本期，我们约请中国土地矿产法律事务中心登记事务处副处长蔡卫华撰写文章，就宅基地使用权内涵的把握、宅基地使用权登记发证中存在的困难等问题谈了看法。

　　准确把握宅基地使用权的内涵

　　所谓宅基地使用权是指经依法审批由农村集体经济组织分配给其成员用于建造住宅的、没有使用期限限制的集体土地使用权。根据《物权法》、《土地管理法》等现行法律的规定，宅基地使用权主要具有以下特征：

　　一是权利主体具有特殊性。只有本集体经济组织的成员才能取得宅基地使用权，非本集体经济组织成员不得取得宅基地使用权，尤其禁止城镇居民在农村取得宅基地。如国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）明文禁止城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）还特别强调“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房”等。

　　二是权利客体为农民集体所拥有的土地。根据《土地管理法》的规定，土地分为农用地、建设用地和未利用地，宅基地使用权的客体属于建设用地。根据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），宅基地使用权的客体的具体地类为住宅用地中的农村宅基地（代码为072）。

　　三是取得需要经过依法审批。根据《土地管理法》第六十三条的规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，还需要依法办理农转用审批手续。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》还要求在宅基地审批过程中，乡（镇）国土资源管理所要做到“三到场”，即：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。

　　四是无偿取得。宅基地是农村集体经济组织依法分配给其成员用作住宅建设的，带有福利保障性质，权利人不需要支付费用。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》特别禁止各地在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费。

　　五是没有使用期限限制。宅基地使用权人去世，宅基地使用权能否作为遗产依法继承，由于我国《继承法》没有明确的规定，因此有的人提出宅基地使用权不能继承，但笔者认为宅基地使用权可以作为遗产继承。一是因为宅基地使用权是一种重要的用益物权，是农民一项重要的财产权，应当允许继承；二是我国《继承法》明文规定房屋可以继承。继承人可以继承房屋便自然对房屋所占范围的土地具有了使用权，因此禁止宅基地继承客观上没有可能。

　　六是宅基地使用权权能受到限制。根据《物权法》第一百五十二条、第一百五十三条的规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利（注意没有规定收益和处分的权利），有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施，但宅基地使用权的取得、行使和转让，适用《土地管理法》等法律和国家有关规定。而根据现行法律和国家有关政策规定，宅基地使用权所受到的限制主要表现为不能抵押、不能自由转让（严格来说，只能向符合条件的本集体经济组织成员进行转让）等。

　　七是宅基地的数量受到限制。《土地管理法》明确规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。但如果宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。

　　八是宅基地的面积受到限制。宅基地的面积国家没有统一规定，由各省、自治区、直辖市规定。宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。 

　　九是权利类型为用益物权。在《物权法》出台之前，由于宅基地属于农村集体建设用地，因此将宅基地使用权作为农村集体建设用地使用权的一种类型，但是考虑到宅基地使用权的以上特性，《物权法》将宅基地使用权与建设用地使用权、承包经营权、地役权共同规定为用益物权。

　　另外还需要注意的是，宅基地使用权不属于划拨土地使用权。由于宅基地使用权与划拨土地使用权具有不少共同点，如：一是一般是无偿取得，无偿使用。宅基地使用权是对符合条件的农民集体经济组织成员依法经过县级人民政府批准后拨用，而划拨土地使用权是经县级以上人民政府依法批准后无偿取得或者在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后取得的土地使用权；二是使用没有期限，宅基地使用权与划拨土地使用权都没有期限限制；三是流转受到限制，两者都不能进行自由的流转。划拨土地使用权要经过批准并且要补交土地出让金才可以转让，宅基地使用权一般只能在本农民集体经济组织内部流转。因此，在实践中，有在基层工作的同志提出来“批准拨用宅基地”与“划拨土地使用权”属于同一概念，农村宅基地使用权属于划拨土地使用权。

　　实际上“批准拨用宅基地”与“划拨土地使用权”不属于同一概念，农村宅基地使用权不属于划拨土地使用权，两者之间也存在较大的区别，主要表现在：一是两者的权利客体不同。宅基地使用权是在集体土地上设立的，而划拨土地使用权只有在国有土地上才可以设立，《划拨土地使用权管理暂行办法》对划拨土地使用权作出了明确的定义，“划拨土地使用权是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权”；二是两者的权利主体也不同，宅基地使用权的主体一般是农民集体经济组织的成员，一般是个人，而划拨土地使用权的权利主体一般是符合划拨条件的国家机关、企事业单位等，一般是单位，而不是个人。个人只有在购买保障性住房等特殊情况下才能取得划拨土地使用权。再加上前面所述，宅基地使用权与建设用地使用权同属于用益物权，而划拨土地使用权仅属于建设用地使用权的一种。

正确认识宅基地使用权登记发证存在的困难

　　1986年3月，《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》提出“在全面清查非法占地的基础上，各地要对所有非农业用地进行登记和发证，建立健全地籍管理制度”，拉开了全国农村宅基地登记发证工作的序幕。1989年12月，原国家土地管理局颁布了《土地登记规则》，明确了集体土地建设用地使用权登记发证的具体要求，各地农村宅基地使用权登记工作相继展开。截至2007年年底，全国宅基地使用权登记发证共14975.19万本，登记发证率为71%。

　　目前，宅基地使用权登记主要存在以下困难：

   　 一是有可能存在部分政府领导或者国土资源部门领导对宅基地使用权登记发证的重大意义认识不到位的问题，对宅基地使用权的登记工作不够重视。

    　二是一些地方特别是经济欠发达地区可能存在的一些实际困难如经费缺乏等。因为1993年6月国务院召开全国减轻农民负担工作电话会议后，农村宅基地有偿使用费、农村宅基地超占费和土地登记费等被取消，宅基地登记工作也因为失去工作经费来源几乎陷于停顿。2004年1月，财政部、国家发展改革委、农业部联合下发了《关于公布农民建房收费等有关问题的通知》，明确规定国土资源部门收取农民宅基地登记费用只包括土地证书工本费，证书种类由农民自愿选择，普通证书5元/本，特制证书20元/本。实践中登记的成本支出远远高于登记收费，往往是入不敷出。这也会在一定程度上影响工作的正常开展。

  　三是大量的历史遗留问题制约了宅基地的初始登记。宅基地的管理有一个逐步规范的过程。在宅基地管理制度不规范不健全的时期，产生了大量没有经过审批就占用宅基地、一户多宅、多占宅基地等遗留问题。实践中，宅基地超面积的现象尤其突出。对这些问题如何处理，如果没有明确的指导意见，地方很难进行登记发证。另外宅基地权属界限不清等因素也客观上制约着初始登记工作的顺利进行。惠州市国土资源局惠城分局地籍股股长刘新山所提出的“三合一”房子问题、规划问题、宗地问题等就是地方在实践中碰到的现实困难。

　　四是无法对宅基地的实际流转及时进行变更登记。宅基地使用权的特征决定了其移转受到限制。但由于宅基地使用权人对宅基地上所建的房屋享有完整的所有权，其可以对房屋采取包括转让在内各种合法的处分行为，因此在实践中经常出现宅基地随房屋发生转让而实际发生移转的现象，有的甚至随房屋进行了多次移转，而房屋的受让人又不符合取得宅基地使用权的条件，导致无法进行变更登记。另外宅基地的可继承，导致实践中通过合法的继承而出现的一户多宅、城镇居民取得宅基地（如子女通过上学、参军等成为了城镇居民）等现象，也因为没有政策依据无法进行变更登记。

以《通知》的颁布为契机，推进宅基地使用权登记发证工作

　　为推进宅基地使用权登记发证工作，《通知》规定了一系列的措施，如要求在征地拆迁时，要依据宅基地使用权证书进行补偿；要求开展集体建设用地流转试点和集体建设用地整理工作，必须首先完成宅基地使用权登记发证工作；要求将宅基地使用权登记发证完成情况作为国土资源管理特别是地籍管理考核的一项重要依据等。

　　对于存量的宅基地，《通知》要求有条件的地区将宅基地使用权的调查纳入到第二次全国土地调查工作中，查清宅基地的权属、界址和面积，为宅基地使用权登记发证提供地籍调查成果。对实践中存在的“超面积”问题，《通知》分三个不同的时间段分别规定了不同的处理方法等。

　　对于新增的宅基地，《通知》要求将宅基地的登记发证与审批结合起来。对当事人在办理宅基地用地审批的同时申请土地登记的，要求国土资源行政主管部门做到即批即办，在住宅建成并实地检查合格后，报人民政府核发土地权利证书。

　　对宅基地变更的，《通知》规定要严格落实农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定。除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理。

　　为此，各地应当以《通知》的颁布为契机，按照《通知》的要求完成宅基地使用权登记发证工作任务。

　　一是提高认识。要站在贯彻落实科学发展观、切实保护广大农民群众合法权益的高度，充分认识加快宅基地使用权登记发证工作的重要意义。宅基地使用权登记涉及农村千家万户，关系到广大农民群众的切身利益。加快宅基地使用权登记发证工作，是依法保护宅基地使用权人合法权益的重要措施，是加强农村宅基地管理的重要手段，也是集体土地使用制度改革和土地统一登记的重要基础和保障。通过开展宅基地使用权登记，可以有效规范农村住宅建设，防止乱占滥用耕地，推进社会主义新农村建设，维护社会的和谐与稳定。

　　二是加强领导。要积极争取地方政府及相关部门的重视和支持，切实加强对本地区宅基地使用权登记工作的组织领导，把宅基地使用权登记工作作为当前一项重要工作，认真部署落实。要按照2009年底前基本完成全国宅基地使用权登记工作的要求，结合本地区实际情况，制定工作计划，明确工作目标和任务，层层落实责任制。如惠州市委书记黄业斌、市长李汝求亲手将《集体土地使用证》交到村民手中，表明了市领导对宅基地登记发证工作的高度重视，将大大促进惠州市宅基地使用权的登记发证工作。

　　三是加强宣传。采取多种形式，加大宣传和工作力度，争取广大农民群众和社会各界的理解和支持，增强登记发证工作的紧迫感，集中力量，克服困难，确保宅基地使用权登记发证工作如期完成。

　　四是调动国土资源所工作人员的积极性，更好的促进宅基地使用权的登记发证工作。因为宅基地使用权登记的大量的事务性工作，具体如提供咨询、接受申请材料、询问当事人、实地查看以及填制发放土地证书等，都将由国土资源所承担，经过县级人民政府国土资源行政主管部门委托或授权，具有土地登记上岗资格证书的国土资源所工作人员甚至可以从事土地权属审核和登记初审工作。总的来说，宅基地登记发证的许多具体工作需要国土资源所来完成，国土资源所将在宅基地登记发证过程中发挥不可替代的作用。因此在开展宅基地登记发证的过程中，充分发挥国土资源所的作用，调动国土资源所工作人员的积极性，对顺利完成宅基地使用权登记发证任务十分必要。

　　五是采取多种渠道，开源节流，解决登记发证经费问题。如争取地方政府及相关部门的重视和支持，争取财政经费支持；采取批量登记发证和结合新增宅基地的审批来加快进度、节省登记费用支出等。

　　六是要严把宅基地使用权登记关口。严格依照法律、法规和政策规定进行登记，严禁通过登记将违法用地合法化，尤其是不能为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。

　　七是要对宅基地使用权登记发证工作中发现的问题加强研究，探索创新，积累经验，为出台新的政策和规定奠定实践基础。

（作者单位：中国土地矿产法律事务中心）　摘自《中国土地》2008.09

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